김영곤 (변호사, 공인 회계사), YG Consulting

 

배경(2014년 에너지 개혁 내용)

 

2014년 연방 헌법 기초, 에너지 개혁 실행을 위한 2차 법안들 및 시행령들이 많은 진통 끝에 통과 됨으로써 (9개 신설 법안 및 12개 기존 법안 개정), 1938년 3월 석유 자원 국유화 이후, 근 75년만에 민간 자본 참여를 허용하였다.

 

에너지 개혁의 몇 가지 전제 조건 및 추진 방향을 살펴보자. 전제 조건은 ① 연방 전력청 (CFE, Comision Federal de Electricidad)을 민간 사업체와 유사한 국영 생산 회사 (EPE, Empresas Productivas del Estado) 탈바꿈화함으로써, 현대화 및 조직 강화, ② 국가 독점 전력 시스템 기획 및 제어를 통한 전력비 감소 유도와 경쟁력 확보, ③ 에너지 분야 부패 방지, ④ 사회적 책임 동반 성장과 온실 효과 유발 가스 배출 감축으로 상징되는 환경 보호라고 요약될 수 있으며, 추진 방향은 ① 전기세 인하, ② 비효율적이며, 오염된 전력 생산 기지를 청정 기술로 대체하는 것이다.

 

국가 전기 시스템 기획 및 제어는 국가 에너지 통제 센터 (CENACE, Centro Nacional de Control de Energia)를 신설하였고, 에너지 부 (SENER, Secretaria de Energia)는 민간 전기 생산업자들이 전기 송전 관련 인프라 접근 허용 보장하였다. 또한, 에너지부 산하 에너지 규제 위원회 (CRE, Comision Reguladora de Energia)를 통한 전력 관련 위임, 계약, 허가 인증 등 관리를 담당하게끔 하였다.

 

전기 생산 분야에서는 모든 전기 생산업체들간 자유 경쟁을 보장 (CFE는 다른 일반 전기 생산업자들과 동일한 환경에서 경쟁)하였으며, 민간 생산업체들은 전기 도매시장에서 별도의 계약을 통해 전기 판매 가능하게 되었다.

 

송전 시스템 및 유통 관리는 국가의 영역임을 재확인 시켰다. 국가 에너지 통제 센터(CENACE)는 모든 전기 산업 구성원들의 전력 망 접속을 보장하고, CFE는 현재의 송전 시스템 및 유통망의 관리 책임을 진다. 특히, 민간 자본과 계약을 통하여 전송 망 확충, 현대화 등 추진이 가능하게끔 하였다.

 

전기 판매의 경우, 소비자를 중요 소비자 및 일반 소비자로 구분하였다. 중요 소비자 (Calificados)는 전기를 전기 도매 시장에서 생산업체나 판매업체로부터 자유계약을 통해 직접 구입이 가능하며, 일반 소비자는 CFE가 직접 공급하고, 재무부 (SHCP)가 최종 전기 세율 결정하는 형태다.

 

전기 가격은 중요 소비자들의 경우 생산자, 판매자와의 자유 경쟁을 통하여 결정되며, 일반 소비자들의 경우, 정부에서 정부 보조금을 포함하여 전기 세율을 결정한다. 에너지 규제 위원회 (CRE)는 송전 및 유통 관련 세율을 결정한다.

 

AMLO 정권 전기 산업법 개정 추진

 

현 정권은 총 6가지 핵심 사항에 중점하여 전기 산업법 개혁안이 이루어졌음을 발표하였다.

 

1. 멕시코 전력 시스템 상 전력 수급 우선 순위 지정

 

A. 수력 발전을 통한 전력 (대부분 CFE소유)

B. CFE 소유 시설 (핵, 지열, 복합, 열전 발전)을 통한 전력 (전력 구입 가격 및 환경 오염 여부 무관)

    이후, 현재는 폐기된 공공 전력법    (LSPEE) 근거 계약 독립 생산자 생산 전력

C. 민간 생산 풍력 발전, 태양력 발전

D. 민간 생산 복합 발전 및 기타 기술 이용 발전 

 

CFE 재정난 완화 (극복)를 위하여 추진된 것으로, 기존과 같이, 생산 전력 구매 비용, 환경 오염, 효율적 운영 및 최종 소비자 가격은 무관하다. 결과적으로, CFE 보다 저렴한 가격으로 전력 생산을 하였던 갱쟁력 있던 민간 발전 업체는 판매에서 후순위로 재배치됨에 따라 피해를 입을 것이고, 최종 소비자는 높은 구입 가격에 비례한 높은 전력 소비 금액을 부담할 것이다. 물론, 대다수 일반 소비자들 경우, 정부 세금 밑바탕 되는 보조금 (subsidio)을 통한 전기료 상승에 반하는 인위적 억제 조치가 취해질 것이다.

 

2. 에너지부 발행 국가 전력 시스템 (SEN) 기획 기준 근거 허가 여부 결정

 

헌법 25조, 27조 및 28조 근거 합헌을 명시하고 있지만, 허가를 관장하는 에너지 규제 위원회 (CRE)는 에너지부 발행 국가 전력 시스템 기획 기준을 근거하여, 주관적 결정을 통한 민간 사업체 서류 (신규, 정정, 폐쇄, 양도, 연장, 종결)에 대한 부정적 결정을 할 가능성이 있으며, 이를 통한 CFE 혜택이 존재할 수 있다.

 

3. 청정 에너지 증서 (CEL, Certificados de Energias Limpias)와 소유주 및 발전 업체 운영 날짜 무관

 

공정 경쟁을 위하여, 소유주 및 발전 업체 운영 시작 날짜에 무관하게 청정 에너지 증서 발급함을 개혁 취지 안은 설명하고 있다. 기존 경우, 청정 에너지 증서는 2014년 에너지 개혁 이후, 새로운 발전 시설, 기존 시설 구조 조정을 통한 청정 에너지 생산 증가 발전에 제한하여 증서 발부되었으나, CFE 소유 수십년전 노후 발전 시설들에도 해당 혜택을 부가하는 것이 골자라고 할 수 있다.

 

청정 에너지 증서 주요 목적은 환경 오염 유발 발전을 탈피, 청정 에너지 발전 신규 건설 비용을 일정 부분 재정 지원하는 것이라고 할 수 있는데 수십년전 건설 발전 업체에도 증서 발급 가능하게 됨으로써, 존재 이유가 무색하게 되었다. 증서 공급 과잉은 필연적으로, 가격 인하로 이어지게 됨에 따라 환경 오염 물질 발생 업체들에 대한 값싼 증서 구입 가격 이유, 노후화 환경 오염 시설 구조 개편 흥미를 빼앗아 갈 것이다. 거시적 관점에서는 2015년 12월 온실 가스 배출량 감축을 의제로 하는 파리 기후 변화 협약에 역행한다고 할 수 있다.

 

4. 입찰 (subastas)을 통한 CFE 전기 구매 의무 폐지

 

대통령 AMLO 전기 산업법 개혁 취지 안에서는 현재 입찰 시스템 경우, 가격 왜곡 현상이 발생하고 있으며, 값비싼 청정 에너지를 정부 보조금 지원하면서까지 CFE 재정난 상황에서 구입하는 것은 문제가 있음을 지적하며, 입찰 폐지 사유를 설명하고 있다.

 

입찰 취지는 자유 경쟁을 통한 저렴한 가격 구매 기준, 소비자 제공 전기 가격 인하 유도라고 할 수 있고, 부수적으로, 2014년 에너지 개혁 이전에도 만성 적자 및 관료주의 상징이었던 두 개 국영 기업 (PEMEX, CFE)에 민간 기업 시스템을 일부 채택하여 경쟁력 강화하고자 하는 것을 토대 하였을 때, CFE 전기 구매는 입찰을 통하지 않는다고 가정 시, 당연히, CFE 보유 기존 시설들을 통한 비싼 전력 구매를 할 것이며, 해당 영향은 최종 소비자에게 전달될 것이다. 또한, 2014년 에너지 개혁 근거, 멕시코 전력 시장 참여 민간 발전 업체들은 주요 의뢰인이라고 할 수 있는 CFE를 잃음으로써 상당한 피해를 입을 것이라 전망한다.

 

5. 에너지 규제 위원회 (CRE)에 의한 법률 악용을 통한 자급 자족 목적 발전 허가 및 정정 취소

 

북미 자유 무역 협정 (NAFTA) 영향, 기존 공공 전력법 (LSPEE) 개정과 함께, 자급 자족을 위한 전기 발전에 한정하여 민간 개입을 허용하였다. 그러나, 민간 참여 사업체 의뢰인을 주주 (socios de paja)로 참여하게 함으로써 법률 악용을 하는 사례가 빈번한 현실(주장) 토대, CRE 는 현재 허가들 재검토 토대, 악용 사례 발생시, 취소를 할 수 있음을 설명하고 있다.

 

공공 전력법 의거, 위법 사실이 없는 경우 체약 계약은 상호 준수되어야만 하고 (pacta sunt servanda), 개혁 입법 취지 안에서 설명한 법률 악용은 판단에 있어서 주관적 성격 개입이 반드시 요구되는 점에서 보았을 때, 기존 정부 허가 토대, 자급 자족을 위한 발전을 하고 있는 민간 사업자들에게 악영향을 줄 수 있다. 무엇보다, 법은 시행 이후 발생 (성립) 사실에 대하여만 효력을 발휘하고, 과거 행위에 대하여 소급 적용될 수 없다는 법률 불소급 원칙에 위배한다고 할 수 있다.

 

6. LSPEE 토대, 정부 체결 계약서에 대한 합법성 및 비용 효율성 점검

 

자급 자족 발전 관련 설명과 연계되는 것으로, LSPEE 및 전기 산업법 입법 취지 및 비용 효율성 점검 바탕 하에, 기존 정부 체결 계약서를 재검토한 후, 조정, 종료 가능할 수도 있음을 암시하고 있다.  LSPEE 토대, 당시 정부 주체라고 할 수 있는 CFE 측은 민간 발전 업체들 (현재, 경쟁 발전 업체)과의 계약을 철회하거나 조정할 수 있다는 점에서 불공정 경쟁 가능성이 대두될 수 있다.

 

과도기 조항 (transitorios)에 의거, 2021년 3월 10일부터 개혁 전기 산업법은 법적 효력을 발휘함과 동시에 위배되는 법령들은 폐지되고, 에너지부 (Secretaria de Energia), 에너지 규제 위원회 (CRE) 및 국가 에너지 통제 센터 (CENACE)는 관할 관련 규제들을 180일 (calendar days)안에 조정할 것을 강제하고 있다. 마지막으로, 자급 자족 목적 발전 계약 및 LSPEE 토대, 정부 체결 계약서는 CRE 및 관할 기관에 의하여 적법한 행정 절차를 통한 재검토를 명령하고 있다.

 

위헌 제기 및 향후 예측

 

3월 22일 기준, 2021년 3월 9일 연방 관보 (DOF) 공표 전기 산업법에 대하여 40여개 헌법 소원 신청된 것으로 추정되고 있으며, 과반수는 공정 경쟁 관련 헌법 재판소 2부 판사 Juan Pablo Gomez Fierro (JPGF), 나머지는 동 재판소 판사 Rodrigo de la Peza 에 의하여 헌법 소원 최종 결정 예정으로 있다.

 

JPGF는 두 개 법인 (Eoliatec del Pacificio, Parque Solar Orejana)에 의한 전기 산업법 관련 3월 10일 위헌 헌법 소원 신청 관련, 최종 결정 이전까지 법적 영향력을 중지하라는 결정을 동월 19일 발표하였다. 일반적으로, 헌법 소원 영향력은 동 신청 제기 원고들에게만 영향력 제한되는데, 판사는 원고들 포함, 위헌 신청 제기하지 않은 전기 관련 모든 사업체에 대한 개혁 전기 산업법이 헌법 소원 최종 판결 때까지 잠정 중지될 것을 명령하였고, 연방 행정부는 대법원 (SCJN) 및 법원 행정처 (CJF)에 동 판사 관련 항의 서한을 전달한 상황이다.

 

전기 산업법 법적 영향력 중지 결정은 행정부에 의하여 10일 (BD)안에 항소 (recurso de revision) 제기 가능하고, 동 결정은 중요성 차원 (facultad de atraccion) 대법원에 의하여 판단될 확률이 높다.

 

2020년 5월 15일 연방 관보 (DOF) 발표 전기 관련 정책이 연방 대법원 (SCJN)에 의하여 2021년 2월 위헌 결정된 상황에서 동년 3월 9일 전기 산업법 역시 위헌 결정 가능성이 높은 시점, 대통령 AMLO는 위헌 결정된다면, 연방 헌법 (SCJN) 개혁까지 추진할 수 있음을 공언한 상황이다.

 

그러나, 현 전기산업법 개정을 위한 국회 연방 하원 62% 찬성, 37% 반대, 연방 상원 58% 찬성, 42% 반대를 놓고 보았을 때, 연방 헌법 개혁을 위하여 최소 요구되는 연방 국회 상하원 66.66% 통과하기에는 역부족이라는 의견이 대다수이다.

 

 

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